修訂后的環(huán)境保護(hù)法自2015年1月1日開(kāi)始施行以來(lái),既令人充滿(mǎn)期待,也讓人們感受到了“最嚴(yán)格制度”的威力；既遭遇了“法外執(zhí)法”的責(zé)難,也背負(fù)了加大經(jīng)濟(jì)下行壓力的罵名。
如何理性看待這部法律及其實(shí)施的效果?近日,全國(guó)政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、中國(guó)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)指出,這部法律“長(zhǎng)出了牙齒”,突破了“為城市立法、為企業(yè)立法、為污染立法”的窠臼,確立了“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)”的原則,推動(dòng)建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式,建立多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,完善了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染防治的制度體系,增加了環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與制度,強(qiáng)化了政府、企業(yè)、公民的義務(wù)與責(zé)任。
立法先行
制度的“籠子”日益細(xì)密
回顧歷史,我國(guó)從1979年就開(kāi)始環(huán)境立法,迄今已有30多部法律,但種種事實(shí)表明,環(huán)境法的作用并沒(méi)有得到很好發(fā)揮。
呂忠梅直言,人們承受著空氣污染的“心肺之患”、水污染的“心腹之患”、食品安全的“心頭之患”,卻沒(méi)有感受到環(huán)境法的力量與權(quán)威。一些地方政府以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求GDP增長(zhǎng)政績(jī),環(huán)保部門(mén)經(jīng)常因“鼎力相助”而成為“有功之臣”。環(huán)保法備受詬病,被稱(chēng)為“沒(méi)有牙齒的老虎”,環(huán)保部門(mén)甚至被戲稱(chēng)為“不保護(hù)環(huán)境部門(mén)”。
針對(duì)體制機(jī)制不順、制度無(wú)法落地、實(shí)施困難等問(wèn)題,新環(huán)保法通過(guò)明確政府、企業(yè)、個(gè)人的權(quán)利與義務(wù),建立多元共治、社會(huì)參與的環(huán)境治理體制。同時(shí),強(qiáng)化政府義務(wù)與責(zé)任、完善監(jiān)管制度,建立官員環(huán)境保護(hù)考核、公眾參與和公益訴訟制度、行政問(wèn)責(zé)制度。體現(xiàn)了“用最嚴(yán)格的制度體系”保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求,讓環(huán)保法帶上了“高壓電”。
但由于新環(huán)保法被定位為環(huán)保領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律,不可能規(guī)定具體的操作性?xún)?nèi)容。如何“輸電”“變電”,讓“高壓”發(fā)揮作用,顯得格外重要。
為了保證新環(huán)保法的實(shí)施,制定配套法規(guī)、規(guī)章、政策成為了首要任務(wù)。事實(shí)上,2015年的環(huán)保立法十分活躍,制定發(fā)布法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件85件。除了全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修訂后的大氣污染防治法以外,國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳、環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等部門(mén)共發(fā)布了84件部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。此外,環(huán)保部還與商務(wù)部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)綠色采購(gòu)指南(試行)》,向社會(huì)推薦《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法》等技術(shù)指南。這些規(guī)章和規(guī)范性文件的發(fā)布,把新環(huán)保法的“籠子”編織得更細(xì),使以法治思維和法治方法保護(hù)生態(tài)環(huán)境的理念能夠真正落實(shí)。
針對(duì)法律只能規(guī)定行政問(wèn)責(zé),但黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任不能寫(xiě)入法律而被虛化的情況,中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組研究了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”問(wèn)題并作出決定。2015年7月以來(lái),中辦、國(guó)辦陸續(xù)發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等系列文件,建立環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度,明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境“同有職責(zé)”,在違反職責(zé)時(shí)“同樣承擔(dān)責(zé)任”并實(shí)施“終生追責(zé)”,進(jìn)一步完善了“多元共治”體制機(jī)制,制度的“籠子”更加牢固。
從理論上看,黨的十八屆四中全會(huì)決定明確將黨內(nèi)法規(guī)納入國(guó)家法治體系,解決了“黨政同責(zé)”從“事理”到“法理”、從“政策”到“法規(guī)”的問(wèn)題。從制度設(shè)計(jì)上看,環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。
“理論闡述與法規(guī)安排,形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度。其中,建立環(huán)保督察工作機(jī)制是抓手,為嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。”呂忠梅對(duì)記者說(shuō)。
嚴(yán)格執(zhí)法
治污的“棒子”初現(xiàn)威力
法律的生命在于實(shí)施,再細(xì)密的“籠子”,棄之不用也無(wú)異于紙上談兵。新環(huán)保法實(shí)施后,環(huán)保部依法行使按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開(kāi)約談等多種執(zhí)法權(quán)力。鐵腕執(zhí)法,令人振奮。
2015年,由督政約談而興起的“部長(zhǎng)喊你談話(huà)”一度成為流行語(yǔ)。
呂忠梅指出,盡管督政約談只是一種‘柔性’行政行為,對(duì)責(zé)任主體以誡勉和警示為主,但隨著“區(qū)域限批”“掛牌督辦”“媒體披露”等“硬性”措施的跟進(jìn),環(huán)保督政約談的“剛性”逐步顯現(xiàn)。
2015年3月,環(huán)保部以“嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)”為由,叫停了爭(zhēng)執(zhí)多年的金沙江小南海水電站。
2015年2月,山東省臨沂市被約談后,市政府決定對(duì)412家企業(yè)進(jìn)行限期治理,57家企業(yè)停產(chǎn)治理,并對(duì)全市鋼鐵、焦化、水泥、電解鋁、平板玻璃等產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)中未經(jīng)環(huán)保審批的生產(chǎn)線(xiàn),在取得環(huán)保部備案認(rèn)可之前,一律依法停產(chǎn)整改,由此引發(fā)了社會(huì)及媒體高度關(guān)注,“新環(huán)保法是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行的原因,環(huán)境保護(hù)影響就業(yè)和民生”的聲音響起。
面對(duì)環(huán)保拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指責(zé),環(huán)保部強(qiáng)勢(shì)回應(yīng),專(zhuān)門(mén)組織了對(duì)臨沂的調(diào)查,結(jié)果顯示:2015年1至5月,臨沂市一般公共預(yù)算收入120.9億元,增長(zhǎng)12.8%,增幅列全省第二。污染治理不僅改善了大氣環(huán)境質(zhì)量,同時(shí)倒逼污染行業(yè)加快轉(zhuǎn)型步伐,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局。
與此同時(shí),環(huán)保部還專(zhuān)門(mén)就環(huán)保和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之間的關(guān)系組織了調(diào)研,通過(guò)對(duì)浙江等地的實(shí)地調(diào)查,形成了《新常態(tài)下環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分析》報(bào)告,用事實(shí)進(jìn)行說(shuō)話(huà)。
“新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門(mén)按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、公開(kāi)約談等多種執(zhí)法權(quán)力,黨政同責(zé)也有了明確規(guī)定,制度的落地有賴(lài)于嚴(yán)格執(zhí)行,更有賴(lài)于對(duì)敢于以身試法者的嚴(yán)肅處理。”呂忠梅說(shuō)。
2015年11月,環(huán)保部通報(bào)2014年度重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃考核結(jié)果,點(diǎn)名通報(bào)流域考核不及格省份中水質(zhì)得分最低、不及格控制單元覆蓋全行政區(qū)的北京市朝陽(yáng)區(qū)、天津市靜?？h等地區(qū),對(duì)于這些被通報(bào)的地區(qū),明確了暫停其新增主要水污染物排放建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的行政處理。
在多部門(mén)協(xié)同執(zhí)行下,黨政同責(zé)制度以具體實(shí)施方式“落地”。2015年9月14日,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站通報(bào),對(duì)河南駐馬店市平輿縣委書(shū)記王兆軍、縣長(zhǎng)張懷德進(jìn)行誡勉談話(huà)處理,對(duì)平輿縣副縣長(zhǎng)楊荔給予行政記大過(guò)處分,對(duì)平輿縣環(huán)保局副局長(zhǎng)胡超峰、平輿縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會(huì)副主任霍林分別給予行政降級(jí)處分。他們被處分的直接原因,是對(duì)環(huán)保部的約談表態(tài)未能落實(shí)。平輿縣領(lǐng)導(dǎo)是被追究環(huán)境責(zé)任的首個(gè)案例。隨后,紀(jì)委還通報(bào)了一批同類(lèi)案件。紀(jì)委監(jiān)察追究,落實(shí)黨政同責(zé)、同時(shí)問(wèn)責(zé),成為了新環(huán)保法實(shí)施的“重武器”。
新環(huán)保法明確規(guī)定了企業(yè)在防治環(huán)境污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的主體責(zé)任。加大處罰力度,提高違法成本是新環(huán)保法實(shí)施的一個(gè)“大棒”。
環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在接受中外媒體采訪(fǎng)時(shí)說(shuō),截至2015年年底,全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施按日連續(xù)處罰案件7155件,罰款數(shù)額近5.69億元；實(shí)施查封、扣押案件4191件；實(shí)施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件3106件。各級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定9.7萬(wàn)份,罰款42.5億元。全國(guó)共檢查企業(yè)177余萬(wàn)家次,查處各類(lèi)違法企業(yè)19.1萬(wàn)家,責(zé)令關(guān)停取締2萬(wàn)家、停產(chǎn)3.4萬(wàn)家,限期改正8.9萬(wàn)家。移送行政拘留案件2079件,移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件1685件。
建立機(jī)制
審判的“路子”更加暢通
“環(huán)境保護(hù)以行政機(jī)制為主是過(guò)去環(huán)保立法的基本思路,司法在環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮的作用非常有限。”呂忠梅在接受記者采訪(fǎng)時(shí)指出,新環(huán)保法完善了環(huán)境法律責(zé)任制度體系并建立了環(huán)境公益訴訟制度,為司法機(jī)關(guān)依法履職、保護(hù)環(huán)境提供了制度基礎(chǔ)。
為配合新環(huán)保法的實(shí)施,法院成立專(zhuān)門(mén)審判組織,檢察院積極推進(jìn)提起公益訴訟試點(diǎn),制定司法解釋和司法政策,建立司法機(jī)制、暢通審判渠道,司法的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能日益彰顯。
最高人民法院頒布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作,為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),提供政策指引。先后制定《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,發(fā)布典型案例,統(tǒng)一裁判尺度。最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。
2014年6月,最高法院成立環(huán)境資源審判庭。截至2015年9月,全國(guó)共有24個(gè)省區(qū)市人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭共計(jì)456個(gè)。貴州等9個(gè)高級(jí)法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭,福建、貴州、江蘇、海南4省建立三級(jí)環(huán)境資源審判組織體系。
與此同時(shí),環(huán)境公益訴訟也在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
最高法院與民政部、環(huán)保部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》,為環(huán)境保護(hù)公益組織提起訴訟提供了便利。福建、云南、重慶、河北、江蘇等地法院推進(jìn)與公安、檢察、環(huán)境資源行政執(zhí)法部門(mén)工作聯(lián)動(dòng),構(gòu)建完善環(huán)境多元化糾紛解決機(jī)制,形成環(huán)境資源保護(hù)的合力。
一些地方法院積極探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度。貴州高級(jí)法院院根據(jù)主要河流的流域范圍將全省劃分為四個(gè)生態(tài)司法保護(hù)板塊,由4個(gè)中級(jí)法院、5個(gè)基層法院對(duì)環(huán)境保護(hù)案件實(shí)行集中管轄。湖北、廣東、新疆兵團(tuán)法院經(jīng)最高法院批準(zhǔn),確定部分中級(jí)法院就環(huán)境公益訴訟案件實(shí)行跨行政區(qū)劃集中管轄。福建、江蘇、貴州等地在全省三級(jí)法院全面實(shí)行環(huán)境資源民事、行政、刑事案件“二合一”或“三合一”歸口審理模式,貴州清鎮(zhèn)、重慶萬(wàn)州、山東蘭陵等地法院則實(shí)行包括執(zhí)行職能在內(nèi)的“四合一”模式。
2015年7月1日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。次日,最高人民檢察院正式發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》,在北京、貴州、福建等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察院開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。截至2015年年底,檢察機(jī)關(guān)排查案件500多件,大部分通過(guò)訴前程序糾正行政機(jī)關(guān)違法或不依法履職保護(hù)生態(tài)環(huán)境,提起8件環(huán)境公益訴訟,已經(jīng)一審判決的兩件,檢察機(jī)關(guān)均勝訴。
2015年11月,最高人民法院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境審判工作會(huì)議,對(duì)新環(huán)保法實(shí)施以來(lái)的環(huán)境審判工作進(jìn)行回顧,分析環(huán)境審判工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn),明確了“以專(zhuān)門(mén)化助推環(huán)境資源審判工作,為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供更加有力的司法保障”的工作方向,確定了推進(jìn)“審判機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)化、審判機(jī)制專(zhuān)門(mén)化、審判程序?qū)ｉT(mén)化、審判理論專(zhuān)門(mén)化、審判隊(duì)伍專(zhuān)門(mén)化”的目標(biāo)。
鼓勵(lì)支持
參與的“蓋子”大幅揭開(kāi)
“生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)方面,環(huán)境問(wèn)題也是科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、人民生活等綜合性問(wèn)題,建設(shè)生態(tài)文明,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,離不開(kāi)公眾參與?！眳沃颐氛f(shuō)。
新環(huán)保法專(zhuān)設(shè)一章,規(guī)定信息公開(kāi)與公眾參與,建立我國(guó)的環(huán)境保護(hù)公眾參與機(jī)制。完善的公眾參與需要賦予公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán),并需要有切實(shí)可行的參與程序。
2015年7月,環(huán)保部發(fā)布《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》,根據(jù)我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀,明確了公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利,強(qiáng)調(diào)依法、有序、自愿、便利的公眾參與原則,從實(shí)際出發(fā),明確了基本的程序性規(guī)則,為新環(huán)保法的實(shí)施提供了可操作的規(guī)范。一些地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)也發(fā)布了引導(dǎo)民間組織參與環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)。
與此同時(shí),環(huán)保部大力推進(jìn)政府環(huán)境信息公開(kāi),開(kāi)通官方微信、微博,同時(shí)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)也建立起網(wǎng)站、微博、微信,鼓勵(lì)環(huán)保廳局長(zhǎng)建立自己的微博與微信。
一些過(guò)去很難看到的信息在環(huán)保部的網(wǎng)站或其他媒體上公開(kāi)。去年10月20日,環(huán)保部在網(wǎng)上公開(kāi)東北環(huán)境保護(hù)督查中心對(duì)大連市的督查報(bào)告,要求大連市在2015年11月25日前,將整改方案報(bào)送環(huán)保部。因?yàn)槲廴局卫碓O(shè)施不健全、超標(biāo)排放、危險(xiǎn)廢物非法處置環(huán)境問(wèn)題較為突出,江蘇省無(wú)錫市市長(zhǎng)被環(huán)保部約談……
各級(jí)法院大力推進(jìn)司法信息公開(kāi),暢通案件受理渠道,明確主體資格,鼓勵(lì)社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟。選任人民陪審員,建立環(huán)境資源審判專(zhuān)家?guī)?。上網(wǎng)公開(kāi)生效裁判文書(shū),實(shí)行環(huán)境公益訴訟案件受理、調(diào)解情況公告制度,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。對(duì)重大案件實(shí)行庭審直播,及時(shí)發(fā)布環(huán)境資源審判信息,龍巖、漳州、南平、昆明、貴陽(yáng)等地法院還建立了碳匯教育基地、公益林和生態(tài)示范園,加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳,提高公眾生態(tài)文明意識(shí)。
一些環(huán)境保護(hù)公益組織積極參與,在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)保護(hù)、監(jiān)督污染者、提起公益訴訟等方面發(fā)揮了重要作用。
據(jù)民政部門(mén)民間組織管理局統(tǒng)計(jì),到2014年第三季度,我國(guó)符合提起環(huán)境公益訴訟資格的民間組織有700多家。
自新環(huán)保法實(shí)施以來(lái),有9個(gè)社會(huì)組織提起的30余起環(huán)境公益訴訟被法院受理,其中保護(hù)古村落、保護(hù)生物多樣性等公益訴訟案件,都是首次由環(huán)境保護(hù)公益組織提出的。來(lái)源：法制網(wǎng)
